2026.01.27(화) 20:47
| 6·3 지방선거와 교육감선거의 의미 CNB국회방송 서울총괄본부장 김병일 kbilove12@naver.com |
| 2026년 01월 26일(월) 20:59 |
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<6·3지방선거와 교육감선거>
정극원(대구대 법학부 교수ㆍ전 한국헌법학회 회장)
2026년 6월 3일에 제9회 전국동시지방선거가 치러진다. 소위 6·3지방선거라 부른다. 공식 명칭은 제9회 전국동시지방선거이다. 전국동시지방선거라 부르는 이유는 선거가 전국에서 일제히 치루어 지고, 지방자치단체장, 교육감 및 지방의회 의원을 동시에 선출하기에 그렇다. 1995년 6월 27일 제1회에 이어 이번은 제9회 전국지방동시선거이다. 자유민주주의를 실현하는 방법은 직접민주주의와 간접민주주의로 대별된다.
'주권은 국민에게 있다'라고 하는 주권재민의 제도화가 바로 국민주권주의이다. 국민주권을 가장 잘 실행할 수 있는 제도가 직접민주주의이다. 직접민주주의의 제도적 장치가 국민투표, 국민소환, 국민발안 세 가지다. 우리 헌법에서는 헌법개정안에 대한 국민투표만 규정하고 있고, 국회의원 등 선출한 대표를 유권자들이 부적합하다고 생각하는 경우에 투표를 통해 그 직을 박탈하는 국민소환과 국민이 직접 정책과 법안을 발의하는 국민발안은 없다. 지자체단체장을 소환하는 주민소환제는 2007년부터 시행하고 있다. 국회의원도 소환할 수 있는 국민소환제의 도입이 시급한 우리나라이다.
오늘날 민주주의를 실행하고 있는 모든 국가는 간접민주주의를 주된 방식으로 취하고 있다. 바로 대의제이다. 대의제는 국민이 직접 국가의사와 정책을 결정하는 것이 아니라 국민을 대의하는 선출된 대표가 국가의사와 정책을 결정하고 집행하는 통치구조이다. 대의제는 첫째, 대표를 선출하여야 하는 선출기능, 둘째, 의사결정의 방식으로 다수결의 원리가 전제되어 있다. 직접민주주의는 국민이 직접 투표의 방식으로 국가 의사를 결정하는 것이므로, 투표 즉시 국가의사가 확정된다. 반면에 대의제에 있어서는 선출된 대표는 국민의 의사를 매개하는 과정에서 국민의 의사와 괴리된 결정을 하게 될 수 있음에도 그 결정의 방식은 다수결로 하고 있다. 다수결에서 대표의 결정은 직접민주주의와 달리 국민의 의사와 다르게 나타나는 이유가 바로 여기에 있다.
현대국가에 있어 국가의 모든 의사를 국민이 직접 결정하는 것은 기술상으로나 실제상으로나 불가능하게 되어 대의제를 통하여 국가를 운영하고 있는 것이다.
직접민주주의의 세 가지 중 국민투표 방법 밖에 없는 우리나라에 있어 국민 및 주민의 대표를 뽑는 선거는 사실상 직접민주의의 한 유형이라 할 것이다. 선출한 대표에 대한 직접적인 정치적 통제라는 측면에서 그런 의미를 갖는다. 선거는 선출된 대표가 국가적 또는 지역적 소임과 사명을 충실히 하지 않았거나 유권자의 이익과 민의를 대변하지 않는 경우에 다음 선거에서 다시 선출하지 않게 하는 유일한 제도적 장치이기 때문이다. 국민소환이 없는 우리나라의 경우 이처럼 사후통제 밖에 없는 한계가 있지만, 선거가 유일한 직접적인 통제방법이라는 점에서 대의제에서 선거보다 더 중요한 제도는 없다. 언론에서 흔히 정부를 국가권력, 국회를 의회귄력, 지방정부를 지방권력이라 하고 있는데, 법적 용어로서는 틀린 말이다. 선거를 통하여 행정 권한, 입법 권한, 지방행정 권한을 부여한 것이지, 지배 복종의 명령 관계인 권력을 부여한 것이 아니다. 그러나 대의제를 취하고 있는 한 선출된 대표일 뿐이지만, 실제로는 그렇게 권력적으로 작용하고 있다.
어느 선거라도 다 그러하지만, 대표로 선출되기 위하여 또는 다수를 차지하기 위하여 사활을 거는 선거전을 치룬다. 미국 제16대 대통령 에이브라함 링컨은 '선거는 총알보다 강하다'고 했다. 애초에 유권자의 권리를 강조한 말이지만, 선거는 대표로 선출된 자에게 권력의 총알을 쥐어주는 것이 되었다. 선출된 대표에게 임기동안 사실상 통제받지 않는 권력을 쥐어줌으로서, 대표가 원칙과 상식이 통하지 않는 권력을 행사하는 것을 우리는 허다하게 경험하고 있다. 그 피해의 결과는 고스란히 국가와 국민의 몫으로 되돌아 오는 것이다. 6월 3일에 치루는 제9회 전국동지방선거에서 17개 시·도광역자치단체장, 17개 시·도교육감 및 지방의회 의원을 선출한다. 교육감선거는 2010년 제5회 전국동시지방선거에서부터 주민들에 의한 직접선거가 실시되었다. 2010년 교육감선거에서는 국민들의 무괸심으로 인하여 낮은 투표율로 나타났을 뿐만 아니라 당시 기호배정이 로또추첨으로 기능하여 직접선거 무용론이 대세가 되었다. 기호 로또추첨이란 정당색이 강한 지역 정당후보와 같은 기호로 추첨되면 당선 가능성이 높아졌고, 실제 그렇게 작용되었다. 그것을 개선하기 위하여 교육감선거의 투표지에는 기호없이 이름만 적고 있다. 교육감직선제는 2010년 도입시부터 15년이 지난 지금까지도 이러한 방식이 필요한가 또는 다른 방식으로 하여야 하는가의 논쟁이 계속되고 있다. 여기서는 그것을 논외로 한다.
교육은 국가의 백년대계이다.
한 국가의 발전과 미래는 그 나라의 교육에 달려있는 것은 주지의 사실이다. 선진국치고 제대로 된 교육제도를 갗추지 않은 나라는 없다. 이들 나라마다 교육의 방향성과 실행 방법은 조금씩 다를지라도 선진화된 교육제도를 갗추고 있음에는 예외가 없다. 우리나라에서 미국이나 독일, 프랑스 등 유럽국가에 많은 유학을 보내는 것은 그 방증이다.
중국이나 동남아 국가 등 여러 나라에서 학생들이 우리나라에 유학오는 것도 같은 이치이다.
국가의 백년대계라는 점에서 보면 우리에게 교육은 실제로 정치보다 훨씬 더 중요하다.
2010년부터 전국동시지방선거에 교육감선거가 포함된 이래로 같이 치루는 선거임에도 낮은 투표 참여율과 비교적 높은 비율의 무효표에서 보는 것처럼 정치에 비하여 관심을 끌지 못하고 있다. 즉 투표장에서 지자체단체장 투표지와 교육감 투표지를 동시에 받고서도 교육감 투표지에는 아예 기표를 안하거나 무효표로 만드는 것이다.
정치는 나와 내 생활에 직접 관계되는 현실의 문제이고, 교육은 현재 학부모가 아닌 이상 직접 이해관계가 없는 남의 문제가 되어 이런 현상이 나타나는 것이다.
정치는 눈앞의 것이고, 교육은 눈밖의 것이 된 것이다. 제대로 된 천연자원 하나 변변하게 가지지 못한 우리나라가 오늘날 세계 강국으로 발돋음하는 데는 교육이 그 밑바탕인 것을 부인하는 사람은 없을 것이다. 교육을 통한 인재양성의 인적 자원이 그 바탕이 된 것이다.
정치가 교육의 방향을 정하고, 국가가 교육 담당의 주체이지만, 지방자치의 실현을 위하여 지방선거가 있듯 교육자치의 구현을 위하여 교육감선거를 실시하는 것이다. 제도의 방식이 바뀌지 않는 한 교육감직선제가 교육자치의 실현을 위한 제도로 정착되도록 노력하여야 한다. 교육감은 지방자치단체장에 버금가는 권한을 가지고 있다. 각 권한의 영역이 다를 뿐 유권자의 수가 같으며, 그 예산에 있어서도 광역지자체의 50%에 육박하는 등 막대한 예산을 가지고 있다. 교육감은 광역지자체 내 초·중·고 교육행정과 교육방향을 정하는 총지휘자이다. 교육감은 각 지역 초·중·고 교육의 방향과 미래를 정한다. 어떤 성향의 교육감이 선출되느냐에 따라 학생 교육에 있어서 자칫 국가의 정체성을 바꿀 수도 있게 된다. 교육감은 일선 학교의 장과 교원인사를 총괄하는 자리이다. 행정의 힘은 인사에서 나온다는 점에서 광역지자체장이라하여도 각 시장·군수의 인사에 개입할 수 없는 것에 비하면 비교가 안되는 막강한 인사권이다. 또한 교육감은 조례와 규칙의 제정 및 학교의 설립·이전 및 폐교를 결정하는 권한도 가진다. 이는 주민의 복리와 지역의 소멸 및 발전의 중대변수가 된다. 교육감이 갖는 이러한 권한에 비추어 보면 광역지자체장 선거에 비하여 결코 가벼이 여길 수 없는 중대한 선거이다.
이처럼 막대한 권한을 가진 교육감으로 누구를 선출하여야 하는가는 국가의 미래를 결정하는 것에 직결된다.
교육감은 첫째, 자유민주국가의 확고한 정체성을 가지고 있어야 하며, 둘째, 이를 바탕으로 하는 미래 비전을 실행할 능력을 갗추어야 하며, 셋째, 높은 윤리성을 가지고 있어야 하며, 넷째, 교육 현장의 복잡한 문제에 대한 검증된 해답을 제시할 전문능력을 갗추어야 한다. 국가관, 미래 비전, 높은 윤리성, 전문능력, 이 네 가지는 최소한의 덕목이다. 이 밖에도 시대가 요구하는 교육감이 갗추어야 할 덕목은 많지만, 이러한 덕목을 갗추고서 교육행정과 교육정책을 이끌 때 근본이 탄탄한 세계적인 인재양성과 AI시대를 주도하는 인재양성을 이루어 우리나라가 세계의 교육을 선도하는 나라가 될 수 있게 한다.
그럼에도 직선제가 시행된 이래로 선출된 교육감의 유형을 보면 첫째, 대부분 정치적 성향에 따라 그 선출이 좌우되었고, 둘째. 교육현장 전문가 보다는 지역 명망가들이 선출되었다. 교육감선거에서 정치적 색채를 배제하기 위하여 다른 선거에 비하여 교육감선거 후보자에게는 기호를 부여하지 않음에도 불구하고 오히려 정치색이 교육감 당선을 좌우하는 아이러니한 현상이 발생하고 있다. 선거에서 당락은 후보자의 인지도가 결정하듯 교육감선거에서도 전문가로서의 적합도에 관계없이 그 인지도가 당선의 결정적 요인으로 작용하고 있다. 교육현장에서 일어나는 여러 문제는 평생을 현장에서 종사한 교육자가 그 해결의 최고의 전문가이다. 한 분야의 전문가라 하여 인지도가 높은 명망가가 되는 것은 아니다. 역대 교육감선거에서 현장교육 전문가가 거의 당선되지 못한 이유는 이미 지역사회에 이름이 잘 알려진 명망가와의 경쟁에서 이기지 못하였기 때문이다. 전문가에 의한 교육의 당위에도 불구하고 선거의 속성상 그렇게 된 것이다.
6월 3일에 치루는 제9회 전국동시지방선거의 교육감선거에서만은 국가의 교육 백년대계와 급변하는 세계속에서 세계를 이끄는 인재양성을 해낼 수 있는 교육현장의 전문가들이 교육감으로 대거 당선되기를 기대해 본다.
학교교육의 실종에 직면하고 있는 작금의 우리나라 현실에서 국가 백년대계의 교육을 바로 세우기 위해서는 더욱 그러하다.
정극원(대구대 법학부 교수ㆍ전 한국헌법학회 회장)
2026년 6월 3일에 제9회 전국동시지방선거가 치러진다. 소위 6·3지방선거라 부른다. 공식 명칭은 제9회 전국동시지방선거이다. 전국동시지방선거라 부르는 이유는 선거가 전국에서 일제히 치루어 지고, 지방자치단체장, 교육감 및 지방의회 의원을 동시에 선출하기에 그렇다. 1995년 6월 27일 제1회에 이어 이번은 제9회 전국지방동시선거이다. 자유민주주의를 실현하는 방법은 직접민주주의와 간접민주주의로 대별된다.
'주권은 국민에게 있다'라고 하는 주권재민의 제도화가 바로 국민주권주의이다. 국민주권을 가장 잘 실행할 수 있는 제도가 직접민주주의이다. 직접민주주의의 제도적 장치가 국민투표, 국민소환, 국민발안 세 가지다. 우리 헌법에서는 헌법개정안에 대한 국민투표만 규정하고 있고, 국회의원 등 선출한 대표를 유권자들이 부적합하다고 생각하는 경우에 투표를 통해 그 직을 박탈하는 국민소환과 국민이 직접 정책과 법안을 발의하는 국민발안은 없다. 지자체단체장을 소환하는 주민소환제는 2007년부터 시행하고 있다. 국회의원도 소환할 수 있는 국민소환제의 도입이 시급한 우리나라이다.
오늘날 민주주의를 실행하고 있는 모든 국가는 간접민주주의를 주된 방식으로 취하고 있다. 바로 대의제이다. 대의제는 국민이 직접 국가의사와 정책을 결정하는 것이 아니라 국민을 대의하는 선출된 대표가 국가의사와 정책을 결정하고 집행하는 통치구조이다. 대의제는 첫째, 대표를 선출하여야 하는 선출기능, 둘째, 의사결정의 방식으로 다수결의 원리가 전제되어 있다. 직접민주주의는 국민이 직접 투표의 방식으로 국가 의사를 결정하는 것이므로, 투표 즉시 국가의사가 확정된다. 반면에 대의제에 있어서는 선출된 대표는 국민의 의사를 매개하는 과정에서 국민의 의사와 괴리된 결정을 하게 될 수 있음에도 그 결정의 방식은 다수결로 하고 있다. 다수결에서 대표의 결정은 직접민주주의와 달리 국민의 의사와 다르게 나타나는 이유가 바로 여기에 있다.
현대국가에 있어 국가의 모든 의사를 국민이 직접 결정하는 것은 기술상으로나 실제상으로나 불가능하게 되어 대의제를 통하여 국가를 운영하고 있는 것이다.
직접민주주의의 세 가지 중 국민투표 방법 밖에 없는 우리나라에 있어 국민 및 주민의 대표를 뽑는 선거는 사실상 직접민주의의 한 유형이라 할 것이다. 선출한 대표에 대한 직접적인 정치적 통제라는 측면에서 그런 의미를 갖는다. 선거는 선출된 대표가 국가적 또는 지역적 소임과 사명을 충실히 하지 않았거나 유권자의 이익과 민의를 대변하지 않는 경우에 다음 선거에서 다시 선출하지 않게 하는 유일한 제도적 장치이기 때문이다. 국민소환이 없는 우리나라의 경우 이처럼 사후통제 밖에 없는 한계가 있지만, 선거가 유일한 직접적인 통제방법이라는 점에서 대의제에서 선거보다 더 중요한 제도는 없다. 언론에서 흔히 정부를 국가권력, 국회를 의회귄력, 지방정부를 지방권력이라 하고 있는데, 법적 용어로서는 틀린 말이다. 선거를 통하여 행정 권한, 입법 권한, 지방행정 권한을 부여한 것이지, 지배 복종의 명령 관계인 권력을 부여한 것이 아니다. 그러나 대의제를 취하고 있는 한 선출된 대표일 뿐이지만, 실제로는 그렇게 권력적으로 작용하고 있다.
어느 선거라도 다 그러하지만, 대표로 선출되기 위하여 또는 다수를 차지하기 위하여 사활을 거는 선거전을 치룬다. 미국 제16대 대통령 에이브라함 링컨은 '선거는 총알보다 강하다'고 했다. 애초에 유권자의 권리를 강조한 말이지만, 선거는 대표로 선출된 자에게 권력의 총알을 쥐어주는 것이 되었다. 선출된 대표에게 임기동안 사실상 통제받지 않는 권력을 쥐어줌으로서, 대표가 원칙과 상식이 통하지 않는 권력을 행사하는 것을 우리는 허다하게 경험하고 있다. 그 피해의 결과는 고스란히 국가와 국민의 몫으로 되돌아 오는 것이다. 6월 3일에 치루는 제9회 전국동지방선거에서 17개 시·도광역자치단체장, 17개 시·도교육감 및 지방의회 의원을 선출한다. 교육감선거는 2010년 제5회 전국동시지방선거에서부터 주민들에 의한 직접선거가 실시되었다. 2010년 교육감선거에서는 국민들의 무괸심으로 인하여 낮은 투표율로 나타났을 뿐만 아니라 당시 기호배정이 로또추첨으로 기능하여 직접선거 무용론이 대세가 되었다. 기호 로또추첨이란 정당색이 강한 지역 정당후보와 같은 기호로 추첨되면 당선 가능성이 높아졌고, 실제 그렇게 작용되었다. 그것을 개선하기 위하여 교육감선거의 투표지에는 기호없이 이름만 적고 있다. 교육감직선제는 2010년 도입시부터 15년이 지난 지금까지도 이러한 방식이 필요한가 또는 다른 방식으로 하여야 하는가의 논쟁이 계속되고 있다. 여기서는 그것을 논외로 한다.
교육은 국가의 백년대계이다.
한 국가의 발전과 미래는 그 나라의 교육에 달려있는 것은 주지의 사실이다. 선진국치고 제대로 된 교육제도를 갗추지 않은 나라는 없다. 이들 나라마다 교육의 방향성과 실행 방법은 조금씩 다를지라도 선진화된 교육제도를 갗추고 있음에는 예외가 없다. 우리나라에서 미국이나 독일, 프랑스 등 유럽국가에 많은 유학을 보내는 것은 그 방증이다.
중국이나 동남아 국가 등 여러 나라에서 학생들이 우리나라에 유학오는 것도 같은 이치이다.
국가의 백년대계라는 점에서 보면 우리에게 교육은 실제로 정치보다 훨씬 더 중요하다.
2010년부터 전국동시지방선거에 교육감선거가 포함된 이래로 같이 치루는 선거임에도 낮은 투표 참여율과 비교적 높은 비율의 무효표에서 보는 것처럼 정치에 비하여 관심을 끌지 못하고 있다. 즉 투표장에서 지자체단체장 투표지와 교육감 투표지를 동시에 받고서도 교육감 투표지에는 아예 기표를 안하거나 무효표로 만드는 것이다.
정치는 나와 내 생활에 직접 관계되는 현실의 문제이고, 교육은 현재 학부모가 아닌 이상 직접 이해관계가 없는 남의 문제가 되어 이런 현상이 나타나는 것이다.
정치는 눈앞의 것이고, 교육은 눈밖의 것이 된 것이다. 제대로 된 천연자원 하나 변변하게 가지지 못한 우리나라가 오늘날 세계 강국으로 발돋음하는 데는 교육이 그 밑바탕인 것을 부인하는 사람은 없을 것이다. 교육을 통한 인재양성의 인적 자원이 그 바탕이 된 것이다.
정치가 교육의 방향을 정하고, 국가가 교육 담당의 주체이지만, 지방자치의 실현을 위하여 지방선거가 있듯 교육자치의 구현을 위하여 교육감선거를 실시하는 것이다. 제도의 방식이 바뀌지 않는 한 교육감직선제가 교육자치의 실현을 위한 제도로 정착되도록 노력하여야 한다. 교육감은 지방자치단체장에 버금가는 권한을 가지고 있다. 각 권한의 영역이 다를 뿐 유권자의 수가 같으며, 그 예산에 있어서도 광역지자체의 50%에 육박하는 등 막대한 예산을 가지고 있다. 교육감은 광역지자체 내 초·중·고 교육행정과 교육방향을 정하는 총지휘자이다. 교육감은 각 지역 초·중·고 교육의 방향과 미래를 정한다. 어떤 성향의 교육감이 선출되느냐에 따라 학생 교육에 있어서 자칫 국가의 정체성을 바꿀 수도 있게 된다. 교육감은 일선 학교의 장과 교원인사를 총괄하는 자리이다. 행정의 힘은 인사에서 나온다는 점에서 광역지자체장이라하여도 각 시장·군수의 인사에 개입할 수 없는 것에 비하면 비교가 안되는 막강한 인사권이다. 또한 교육감은 조례와 규칙의 제정 및 학교의 설립·이전 및 폐교를 결정하는 권한도 가진다. 이는 주민의 복리와 지역의 소멸 및 발전의 중대변수가 된다. 교육감이 갖는 이러한 권한에 비추어 보면 광역지자체장 선거에 비하여 결코 가벼이 여길 수 없는 중대한 선거이다.
이처럼 막대한 권한을 가진 교육감으로 누구를 선출하여야 하는가는 국가의 미래를 결정하는 것에 직결된다.
교육감은 첫째, 자유민주국가의 확고한 정체성을 가지고 있어야 하며, 둘째, 이를 바탕으로 하는 미래 비전을 실행할 능력을 갗추어야 하며, 셋째, 높은 윤리성을 가지고 있어야 하며, 넷째, 교육 현장의 복잡한 문제에 대한 검증된 해답을 제시할 전문능력을 갗추어야 한다. 국가관, 미래 비전, 높은 윤리성, 전문능력, 이 네 가지는 최소한의 덕목이다. 이 밖에도 시대가 요구하는 교육감이 갗추어야 할 덕목은 많지만, 이러한 덕목을 갗추고서 교육행정과 교육정책을 이끌 때 근본이 탄탄한 세계적인 인재양성과 AI시대를 주도하는 인재양성을 이루어 우리나라가 세계의 교육을 선도하는 나라가 될 수 있게 한다.
그럼에도 직선제가 시행된 이래로 선출된 교육감의 유형을 보면 첫째, 대부분 정치적 성향에 따라 그 선출이 좌우되었고, 둘째. 교육현장 전문가 보다는 지역 명망가들이 선출되었다. 교육감선거에서 정치적 색채를 배제하기 위하여 다른 선거에 비하여 교육감선거 후보자에게는 기호를 부여하지 않음에도 불구하고 오히려 정치색이 교육감 당선을 좌우하는 아이러니한 현상이 발생하고 있다. 선거에서 당락은 후보자의 인지도가 결정하듯 교육감선거에서도 전문가로서의 적합도에 관계없이 그 인지도가 당선의 결정적 요인으로 작용하고 있다. 교육현장에서 일어나는 여러 문제는 평생을 현장에서 종사한 교육자가 그 해결의 최고의 전문가이다. 한 분야의 전문가라 하여 인지도가 높은 명망가가 되는 것은 아니다. 역대 교육감선거에서 현장교육 전문가가 거의 당선되지 못한 이유는 이미 지역사회에 이름이 잘 알려진 명망가와의 경쟁에서 이기지 못하였기 때문이다. 전문가에 의한 교육의 당위에도 불구하고 선거의 속성상 그렇게 된 것이다.
6월 3일에 치루는 제9회 전국동시지방선거의 교육감선거에서만은 국가의 교육 백년대계와 급변하는 세계속에서 세계를 이끄는 인재양성을 해낼 수 있는 교육현장의 전문가들이 교육감으로 대거 당선되기를 기대해 본다.
학교교육의 실종에 직면하고 있는 작금의 우리나라 현실에서 국가 백년대계의 교육을 바로 세우기 위해서는 더욱 그러하다.
CNB국회방송 서울총괄본부장 김병일 kbilove12@naver.com
